Una serie de notas para pensar las políticas públicas de los años democráticos. La historia y el rol de las Fuerzas armadas en el contexto político presente
La historia de las Fuerzas Armadas está indudablemente asociada al devenir político de la República Argentina. Las milicias fueron partícipes necesarias de la Revolución del 25 de mayo de 1810 y, a partir del 29 de mayo de ese año, se formó un Ejército que participó de la Guerra de la Independencia (1810-1820). El largo hiato que se extendió hasta 1853 estuvo dominado por la guerra civil –solo interrumpida por la guerra con Brasil (1825-1828)–, donde las milicias provinciales fueron el actor protagónico, la guerra con la Confederación Peruano-Boliviana (1837-1839), el bloqueo francés (1838-1840) y la guerra del Paraná (1845-1850).
La consolidación del Estado Nación en 1880 supuso la conformación de las Fuerzas Armadas como instrumento del poder estatal para ejercer el monopolio de la violencia legítima. La Guerra del Paraguay (1865-1870) fue uno de los hitos que marcó el inicio de su profesionalización. Otros mojones en este proceso fueron sin duda la creación del Colegio Militar de la Nación (1869), de la Escuela Naval Militar (1872) y la derrota del gobernador Carlos Tejedor en 1880, cuando se sublevó contra el gobierno federal denunciando que Julio Roca había sido electo gracias al fraude.
Así como era imposible distinguir militares de civiles hasta la profesionalización de las Fuerzas Armadas, ambos fueron protagonistas de la vida política argentina de la segunda mitad del siglo XIX y de casi todo el XX. La resolución de los conflictos políticos a través de la violencia no se inició en 1930: la revolución exitosa de Bartolomé Mitre en 1862 y su intento fallido de 1874; las revoluciones radicales de 1890, 1893 y 1905 tuvieron a militares y civiles caminando de la mano para alterar el orden político dominante.
Sin duda el golpe de 1930 marcó un antes y después: las Fuerzas Armadas se convirtieron en un actor insoslayable de la vida política, legitimadas por todo el arco político. No obstante, hay que hacer una distinción en estas intervenciones militares: si los golpes de 1930, 1943, 1955 y 1962 fueron puntuales para restablecer un orden político determinado, los golpes de 1966 y 1976 fueron sine die, no se fijaban plazos y buscaron transformar la matriz política, social y económica de la sociedad argentina. En este sentido, esa transformación se convirtió en el horror de la última dictadura militar (1976-1983) que para alcanzar su objetivo diezmó a una generación de dirigentes políticos y sociales. Tal como señalan Marina Franco, Paula Canelo y Esteban Pontoriero, entre otros, la relevancia de la Doctrina de la Guerra Revolucionaria (DGR) francesa a posteriori del Golpe de Estado de 1955 y la Doctrina de Seguridad Nacional (DSN) de Estados Unidos durante la década de 1960, también fueron un componente central y desprofesionalizante de las Fuerzas Armadas. Si bien ambas doctrinas impactaron en la elaboración de un corpus doctrinario propio, donde el concepto de “subversivo” dejó de connotar el integrante de una organización armada para abarcar a cualquiera que intentara cambiar el orden político y se convirtió lentamente en una hipótesis de la función de las Fuerzas Armadas, también es cierto que, hasta al menos 1976, en el Ejército se siguieron teniendo en cuenta las hipótesis de conflicto con Brasil y Chile.
En el marco de esta ambigüedad y zonas grises se llegó a la Guerra del Atlántico Sur (1982) sin que las Fuerzas Armadas jamás hubieran tenido, hasta meses antes, una hipótesis de conflicto con el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y con una apreciación política y estratégica militar errónea que el heroísmo de oficiales, suboficiales y soldados no pudieron corregir, tal como lo señala el denominado Informe Rattenbach. Este documento elaborado por el Teniente General Rattenbach y otros militares retirados en 1983, y que fue desclasificado por la presidenta Cristina Fernández de Kirchner en el 2012, es una cruda radiografía de la guerra.
La política de defensa argentina
La larga historia de intervención de las Fuerzas Armadas en el sistema político torna entendible que, entre 1983 y 1990, la principal preocupación de la transición haya sido cómo subordinar a los militares, y que el eje principal de la investigación académica durante esos años haya estado centrado en la teoría de las relaciones civiles-militares. Esta inquietud fue reforzada, además, cuando durante la presidencia de Raúl Alfonsín (1983-1989) se produjeron tres levantamientos carapintadas.
A los efectos de lograr su subordinación, Raúl Alfonsín recurrió a tres políticas. En primer lugar, redujo su presupuesto desde más del 2,7% hasta el 1,9% del PBI. En segundo lugar, la cancillería argentina desactivó las hipótesis de conflicto con los países de la región. Finalmente, tal como había prometido en la campaña electoral, juzgó a los responsables del Terrorismo de Estado, aunque de manera limitada, y fue pasando a retiro a los involucrados en causas de lesa humanidad y en los levantamientos carapintadas a través del Decreto Nº 436/84.
El control civil de las Fuerzas Armadas se alcanzó en Argentina en el año 1990 cuando el presidente Carlos Menem (1989-1999) reprimió con éxito el último levantamiento carapintada. Esta situación fue corroborada cuando en diciembre de 2001, el Jefe del Estado Mayor del Ejército, teniente general Ricardo Brinzoni, rechazó el pedido del presidente Fernando de la Rúa (1999-2001), de su Secretario de Seguridad, Enrique Mathov, y de su Ministro de Defensa, Horacio Jaunarena, para reprimir las protestas que estaban ocurriendo en diferentes lugares del país. A criterio de este jefe militar, no solo no estaban dadas las condiciones de excepcionalidad previstas en la Ley de Seguridad Interior Nº 24.059, sino que además consideró que se trataba de un problema político y socioeconómico que debían resolver las instituciones.
Alcanzado el control civil pueden destacarse dos continuidades. La primera es el enraizamiento de una nueva Doctrina de Defensa Nacional, denominada por Marcelo Saín como “consenso básico”, que ha perdurado, no sin algunos contratiempos, hasta el día de la fecha.
En esta construcción tuvo un rol destacado el Congreso de la Nación. Durante diferentes presidencias se sancionaron las tres leyes que conforman el constructo sistémico de la DDN. Estas son: la Ley Nº 23.554 de Defensa Nacional (1988), la Ley Nº 24.059 de Seguridad Interior (1992) y la Ley Nº 25.520 de Inteligencia Nacional (2001) y su modificatoria del año 2014. Esto fue posible porque, tanto en el Congreso como en el Ministerio de Defensa, tres generaciones de analistas, académicos y asesores conformaron una comunidad epistémica que tuvo un rol relevante en la construcción del citado consenso. Este puede graficarse de la siguiente manera:
Luego de esta fase legislativa, fueron los gobiernos de Néstor Kirchner (2003-2007) y Cristina Fernández de Kirchner (2007-2015) quienes lograron hacer efectivos los lineamientos establecidos en el marco normativo.
En efecto, esas leyes fueron implementadas cabalmente y completadas normativamente por la ministra de Defensa, Nilda Garré (2005-2010), a través de los Decretos Nº 727/06 Reglamentario de la Ley de Defensa Nacional, Nº 16914/06 Directiva de Organización y Funcionamiento de las Fuerzas Armadas y Nº 1729/07 Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional. De este conjunto de normas –el “Consenso Básico”– se desprenden lo que he denominado como los principios liminares de la política de defensa nacional: a) el Gobierno Civil de la Política de Defensa –concepto elaborado por Marcelo Saín–, b) la separación orgánica-funcional de los Sistemas de Defensa Nacional y de Seguridad Interior y, c) la supresión de las hipótesis de conflicto con los países de la región. Asimismo, tanto estas normas como las Directivas de Política de Defensa Nacional (2009, 2014 y 2021) establecen los lineamientos que ordenan todo el planeamiento estratégico nacional.
Este impulso de la ministra Garré fue ampliamente continuado por Agustín Rossi, cuando estuvo a cargo del Ministerio de Defensa entre los años 2013-2015 y 2019-2021. En su gestión se fortaleció al Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas en temáticas tales como el adiestramiento, el planeamiento, la doctrina y la educación a partir de la creación de la Universidad de la Defensa Nacional (UNDEF) en el año 2014 (Ley Nº 27.015). La UNDEF abarca a las tradicionales escuelas de formación (Colegio Militar de la Nación, Escuela Naval Militar y la Escuela de Aviación Militar y las escuelas de suboficiales), a las escuelas superiores de guerra y a la Escuela de Guerra Conjunta creada por Nilda Garré en el año 2006. Asimismo, durante el año 2019, impulsó el Fondo Nacional de la Defensa, aprobado a través de la Ley Nº 27.565 en el año 2020.
Una segunda continuidad han sido las presiones por parte de los Estados Unidos y los espacios políticos de la derecha argentina.
Desde el fin de la Guerra Fría (1947-1991), Estados Unidos presionó sistemáticamente para que las Fuerzas Armadas argentinas se involucren en la lucha contra el narcotráfico y el terrorismo islámico. Esto no era nuevo. En efecto, en el pasado tanto los Programas de Ayuda Militar, el Foreign Assistance Act y la Doctrina de Seguridad Nacional buscaron que los militares “nativos” –en palabras del ex Secretario de Defensa de ese país, Robert McNamara– debían conformar Small Armed Forces que cumplieran un rol subordinado persiguiendo “subversivos” en el marco de la Guerra Fría.
Esa pretensión se transformó con la implosión de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (U.R.S.S.) porque –como se dijo–, desde este momento se intentó sin éxito involucrar a las Fuerzas Armadas en la lucha contra las “nuevas amenazas”. Este significante vacío de las “nuevas amenazas”, que durante la década de 1990 abarcaba desde la lucha contra el terrorismo islámico, el narcotráfico, la pobreza extrema, el secesionismo indígena y el HIV-SIDA, entre otros, decantó a posteriori del año 2001 en la lucha contra el narcotráfico y en una serie de doctrinas que buscaron transformar a las Fuerzas Armadas Argentinas en “Guardias Nacionales” o, en palabras de Juan Gabriel Tokatlian, en Crime Fighters.
Estas presiones de los Estados Unidos fueron acompañadas y avaladas por actores políticos y sociales pertenecientes a la derecha conservadora vernácula. A diferencia de la derecha conservadora de otros países, la argentina ha adoptado la agenda estadounidense que tiene como resultado destruir y degradar las capacidades de las Fuerzas Armadas para que cumplan meras funciones policiales. Esto se puede explicar mediante dos variables. La primera es la adhesión a la política neoliberal: el Sistema de Defensa Nacional no escapó al achique del Estado y a la ola privatizadora que afectó a todo el Estado Nacional mediante una drástica reducción del presupuesto del 2 al 1% aproximadamente entre 1990 y 2001, que afectó las capacidades militares, y la privatización y cierre de todo el aparato industrial de la defensa. El segundo motivo fue el alineamiento, con los Estados Unidos principalmente, y los acuerdos firmados con el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, plasmados en los Acuerdos de Madrid I y II (1989 y 1990). Esta postura tornaba innecesario que Argentina contará con Fuerzas Armadas acordes a un país con el octavo territorio del mundo.
La política de defensa es la hija olvidada de las políticas públicas de la derecha y centro derecha tradicional argentina. Tanto Carlos Menem (1989-1999), Fernando de la Rúa (1999-2001) y Mauricio Macri (2015-2019) no solo redujeron el presupuesto en defensa y destruyeron el entramado productivo y desactivaron proyectos de avanzada tecnológica como el Cóndor II, sino buscaron desnaturalizar y desprofesionalizar a las Fuerzas Armadas, tal como lo dejó en claro el ministro de Defensa, Oscar Aguad (2017-2019).Esta concepción fue plasmada no sólo por sus declaraciones sino también mediante la aprobación de los Decretos Nº 683 del 23 de julio de 2018 y del 703 del 30 de julio de 2018 (Directiva de Política de Defensa – DPDN 2018). Afortunadamente, la DPDN 2018 no dio origen al planeamiento de la defensa nacional por la desidia e ineficiencia de los funcionarios del ministerio, como bien analiza Luciano Anzelini (https://iconos.flacsoandes.edu.ec/index.php/iconos/article/view/5417), por lo cual esos proyectos quedaron en la nada y ambos decretos fueron derogados en el año 2020.
Pese a las enseñanzas de la Guerra del Atlántico Sur (1982), la planificación fue considerada irrelevante y las Fuerzas Armadas, tal como estaban concebidas, innecesarias en el marco del rol que la derecha pretendió asignar a las mismas en materia de seguridad.
En este sentido, nada bueno augura, para la política de defensa y las Fuerzas Armadas, un triunfo de Juntos por el Cambio o de Avanza Libertad en las elecciones presidenciales de 2023.
Reflexión Final
A 40 años del retorno de la democracia, los argentinos nos debemos un debate franco sobre para qué queremos las Fuerzas Armadas.
La sanción de la Ley Nº 27.565 en el año 2020 que creó el Fondo Nacional de la Defensa (FONDEF) prevé los recursos para que lo plasmado en el planeamiento de la defensa y en su documento principal, el Plan de Capacidades Militares (PLANCAMIL) 2023, pueda implementarse efectivamente. Para ello, se requiere continuidad y una mirada estratégica acorde al lugar que ocupa y puede ocupar nuestro país en el mundo.
Sin embargo, la sombra sobre la política de defensa siempre sigue presente, como lo demuestran las plataformas de los diferentes espacios de la derecha, que planean la destrucción y degradación de las Fuerzas Armadas y, más aún, de todo el Sistema de Defensa Nacional. Estos espacios no expresan taxativamente en qué utilizarían a las Fuerzas Armadas y, coincidentemente, tampoco hacen mención a la ocupación británica de las Islas del Atlántico Sur.
Argentina no puede ser mero espectador de un mundo que ha iniciado el largo camino de la transición hegemónica, con una guerra en curso, nuevamente en Europa, y con una dotación de recursos estratégicos en el continente, espacios insulares y el mar. Esa postura nos puede condenar a ser el plato principal del festín que las grandes potencias han comenzado a preparar.
Acerca del autor / Sergio Eissa
Docente e Investigador (UBA). Doctor en Ciencia Política (UNSAM), Maestro en Ciencias Sociales con mención en Relaciones Internacionales (FLACSO Sede Argentina) y Licenciado en Ciencia Política (UBA).
E-mail: seissa@yahoo.com
