Por qué es necesario modificar los marcos regulatorios de la explotación del litio en Argentina comparados con los de Chile y Bolivia
Extractivismo es el patrón económico, característico de un país periférico, que se estructura en un tramado de instituciones (cultura política, costumbres económicas, legislación, empresas transnacionales, imaginario) para capturar y migrar el valor producido en el territorio de ese país. En Latinoamérica, ese valor migrado proviene mayormente de la explotación de materias primas.
Hoy, ya no es la plata que se saca del cerro Rico de Potosí, esclavizando a los pueblos originarios, para embarcarla hacia Madrid. No. Actualmente es un modo de gerenciamiento transnacional de una explotación agrícola o minera, para que la utilidad obtenida escape financieramente a otras latitudes distintas de donde se produjo. Una manera más sofisticada de deslocalizar la renta. Aunque, si nos lo pensamos de nuevo, al fin y al cabo es más o menos lo mismo.
Restricción externa es la carencia crónica de dólares necesarios para importar bienes y servicios tecnológicos o para pagar su endeudamiento en divisa que padecen las economías periféricas. Sin embargo, el problema de restricción en Argentina, más que por la dependencia tecnológica que requiere de importación de bienes de capital, se da por la carencia de dólares sempiterna que genera una estructura de captura de valor canalizada a través del manejo del endeudamiento en dólares. El Estado se endeuda para poner a disposición de actores privados los dólares que pide prestado, quienes los compran barato, no para invertirlos en capital físico o construido, sino para fugarlos. Como la dotación de capital en el territorio no crece, y por ende el empleo de calidad y la productividad tampoco, no se recauda más y el Estado se empobrece, por lo que se necesita de nuevo más dólares para pagar los intereses en un ciclo que no tiene fin
Estructura de dolarización y fuga de valor
La explotación de los recursos naturales es una pieza de este esquema. Si no se modifica esta estructura perversa para el desarrollo argentino, no habrá dólares generados por el agro, exportaciones energéticas ni minería de litio que solucionen nuestros problemas de falta de divisas.
La cuestión del litio
El litio es un metal blando que se usa en la construcción de baterías eléctricas. Argentina es la segunda reserva mundial, ya que las provincias de Salta, Catamarca, San Juan y Jujuy se encuentran en el área o adyacencias de la zona conocida como “El triángulo del litio” (confluencia de Argentina, Bolivia y Chile). En ella se estima que está entre el 60 por ciento al 85 por ciento de este mineral en el planeta. Para obtenerlo, en los salares donde se halla, se utiliza agua para lograr una salmuera que se bombea a estanques. La evaporación solar precipita sales, entre estas, la de litio. Purificándola, se obtiene el carbonato de litio. La división internacional del trabajo (no impuesta por cuestiones de eficiencia, sino por poder político) limita a nuestro país a la producción de carbonato, dejando los otros eslabones de la cadena (obtención de cloruro de litio, el litio metálico y la fabricación de la batería, etapas de mayor agregado de valor) reservados para ser realizadas en los países centrales.
A medida que los hidrocarburos se agotan y avanza la comprensión de las consecuencias contaminantes de su uso, van siendo sustituidos por la energía eléctrica. Y esta necesita de baterías para almacenarse. Y tales baterías (presentes en ordenadores, teléfonos móviles, electrodomésticos y vehículos) se fabrican usando litio, por lo que la demanda de este metal crece exponencialmente, tanto que se espera que aumente cuatro veces desde el presente hasta el año 2040. Lo que explica que el precio del mineral haya pasado de 6.000 a 68.000 dólares la tonelada entre el 2020 y 2023. Esto da una ventana de oportunidad promisoria, más no eterna, para nuestro país como gran reserva de este recurso. Pero: ¿Cuál es nuestra institucionalidad para hacer que el excedente obtenido de la explotación arraigue en nuestro territorio mejorando la calidad de vida de quienes lo habitan?
Cómo regula Argentina la explotación del litio
En Bolivia el litio fue nacionalizado y se encuentra gestionado por una empresa estatal. En Chile fue declarado recurso estratégico, y si bien se permite que empresas privadas lo exploten, para hacerlo estas deberán asociarse al Estado. Existe un sistema de tributación móvil según el precio internacional del recurso, que hace que cuando éste llegue a los 10.000 dólares por tonelada, el Estado se queda con el 40 % de la ganancia. En ambos países se establece que parte de las ganancias vayan directamente a los pueblos originarios y a investigación y desarrollo.
Nuestro país regula la explotación del litio en el orden nacional con cuatro instrumentos normativos:
- La Constitución Nacional (CN) que, por la reforma de 1994, en su artículo 124 otorga el dominio de los recursos naturales a las provincias y no al Estado federal. Esto originó una lectura incorrecta e interesada por parte de la doctrina jurídica y de los formadores de opinión, que terminó permeando la sociedad toda. Se ha instalado en el imaginario que las provincias son dueñas y señoras de sus recursos mineros y que la Nación no puede hacer nada. Pero Argentina es una federación por el artículo 1 de la CN. El artículo 41 dispone que corresponde al Congreso de la Nación dictar las normas para salvaguardar los presupuestos mínimos respecto a la utilización racional de los recursos naturales y la preservación de patrimonio natural, siendo esto para las provincias una potestad complementaria. También corresponde al Congreso Nacional la obligación de garantizar a los pueblos originarios su participación en la gestión de los recursos naturales, mientras en las provincias esta es solo una potestad facultativa (artículo 75 inciso 17). De todas maneras, si quedara acaso alguna duda de si la Nación puede regular la explotación de los recursos mineros, ésta queda resuelta con la lectura del artículo 75, inciso 12: (la potestad para el dictado del código de minería, es una facultad delegada por las provincias a la Nación) y del artículo 31 que establece que la CN y las leyes que dicte el Congreso son la ley Suprema de la Nación y las provincias deben conformarse a ellas.
- El Código Civil y Comercial de la Nación, en su artículo 236, establece que las minas son de dominio privado de la Nación. Pero el alcance de “dominio privado” es tergiversado insidiosamente por los formadores de opinión. El dominio privado del Estado no se equipara en absoluto al dominio de una persona privada. Cuando el dominio del Estado es privado, solo refiere a que, por ejemplo, perteneciendo la mina al Estado, ésta no está afectada al uso del público como lo puede estar una plaza o un arroyo. El Estado (no cualquier ciudadano) puede disponer de la mina de manera directa, pero siempre en cumplimiento de los fines estatales, los que encontramos en el Preámbulo de nuestra Constitución Nacional, en especial lo referente a “promover el bienestar general”. Con lo cual, una provincia (y mucho menos su gobierno de turno) no puede hacer con las riquezas mineras como le venga en gana, ya que éstas están afectadas a la promoción del bienestar general en el marco de la federación (la Nación) de la cual esa provincia es parte. Y esto se divisa claro cuando el artículo 236 del Código Civil y Comercial norma en su inciso b) que las minas son de dominio privado, pero subordinado a lo normado por el Código de Minería. Y el Código de Minería, que da marco a la actividad, es una potestad que en el pacto constituyente las provincias delegaron expresamente en la Nación. Por ello, el artículo 68 de la nueva constitución de la Provincia de Jujuy da manotazos en el aire cuando fanfarronea con que ratifica la titularidad exclusiva de la provincia sobre sus recursos naturales protegiéndolos frente a cualquier injerencia indebida de la Nación. Siguiendo al maestro Jorge Cholvis, la reforma constitucional de Jujuy sintetiza la secesión (separarse de la federación) con la nulificación (no acatar los mandatos del gobierno federal). La injerencia de la Nación es obligada y debida por nuestra Constitución Nacional, y se opera en caso de los recursos minerales a través de la herramienta que es el Código de Minería de la Nación.
- El Código de Minería, vigente desde 1886, apenas un año después que concluyera la racistamente llamada “Conquista del Desierto”. Esto nos da la pauta del enfoque de reconocimiento a pueblos originarios, soberanía y medio ambiente que puede tener este bodoque de tinte ultraliberal, el mismo que estatuye un sistema de concesiones a particulares (nacionales o extranjeros) sin restricciones. La mayoría de su articulado ha caído en desuetudo (eliminación por el desuso motivado en cambios en la sociedad y surgimiento de otras leyes, normas y costumbres) pero sin embargo, el digesto no ha sido derogado y sustituido por un código moderno. Y en esta carestía está justamente la oportunidad. No es necesario cambiar la Constitución para tener un ordenamiento minero que asegure los beneficios de la actividad para todos los argentinos con sostenibilidad social y ambiental. Con darse un nuevo código de minería, que recoja los lineamientos virtuosos ensayados para la cuestión por países como Chile, Bolivia o México, es suficiente.
- Ley 24.196, de Promoción a la Inversión en Minería, del año 1993, sancionada en pleno apogeo del neoliberalismo. Por ella, las empresas mineras -las litíferas incluidas- gozan de un sistema privilegiado de deducción del impuesto a las ganancias y del reintegro de IVA. No pagan tampoco derechos de importación para los equipos que traen de afuera, y apenas tributan un 3 % de regalías a las provincias, deducidos previamente los gastos de flete y embarque. Establece una zona liberada fiscal para la minería. Pero es una ley nacional. Y el Congreso de la Nación puede (debe) cambiarla.
Marco normativo funcional al extractivismo: hay una solución sencilla
Hoy, las áreas mineras son concesionadas directamente por las provincias, en acuerdos simples, donde estas negocian de manera aislada con las poderosas empresas transnacionales. El Estado argentino se entera cuánto se exporta de litio a través de las declaraciones juradas que las mismas empresas presentan. Dado que estas le venden a sus propias casas matrices en el exterior (comercio intra-firma), la subfacturación está a la orden del día. Así, según la AFIP, la estadounidense Livent, uno de los dos grandes jugadores en la Argentina, declaró por años solo el 45 % del valor real de lo que exportaba. El otro jugador es Sales de Jujuy, un conglomerado constituido por la australiana Orocobre (con un 66,5 %), la japonesa Toyota Tsusho (con un 25 %) y JEMSE (con un 8,5 %). JEMSE es del gobierno de Jujuy.
La institucionalidad Argentina para regular una actividad como la del litio asemeja a los diques playeros de arena que nuestros hijos e hijas construyen con la esperanza de contener la marea que se viene. Aunque no. Nuestras infancias no hacen eso. Tienen más contacto con la realidad que nosotros.
Como se vio, países con menos capacidades tecnológicas, productivas e industriales que el nuestro han podido desarrollar marcos normativos más apropiados para garantizar que, en esta ventana de oportunidad dada por el incremento de la demanda de litio, que tal vez dure solo hasta el año 2040, el excedente que se genere se traduzca en un aumento de la dotación de capital en sus territorios. Con el objetivo de mejorar la calidad de vida de sus ciudadanos, de reparación a los pueblos originarios y de impulso de la investigación, desarrollo e innovación.
Entendemos que todos los casos de drenaje de recursos nacionales fuera de nuestro territorio (endeudamiento de divisas, ataque permanente a nuestras reservas internacionales, manipulación de precios de transferencias, explotación del comercio internacional granario, evasión impositiva, formación de activos externos, etc.) son distintas partes que componen un solo sistema: la migración del excedente producido por el trabajo argentino a otras latitudes. Lo que nos ocasiona incapacidad para acumular. Y desarrollarnos.
Si no producimos una reforma institucional, el complejo minero litífero, se sumará como un nuevo ducto de éxodo de valor de nuestro país. Con cambiar el Código de Minería y la Ley de Promoción a la Inversión en Minería se habrá dado un paso gigante para evitarlo. El impedimento para hacer esta reforma no está en el poder de las transnacionales, ni en errores de nuestro pacto constitucional. El impedimento radica en cuestiones de densidad nacional (Ferrer, 2000) escasa audacia y falta de voluntad política de nuestra dirigencia. Empecemos por revertir esto último.
Bibliografía
FERRER, A. (2000), La Economía Argentina, Buenos Aires, Fondo de Cultura Económica.
Acerca del autor / Javier Ortega
Doctor en Derecho Público y Economía de Gobierno, Docente UNDAV y UNLA
