Las relaciones entre China y Estados Unidos constituyen el dato central de nuestro tiempo histórico -probablemente de todo el siglo XXI- y ordenan a los restantes actores, tal como ocurriera con el escenario bipolar durante buena parte del siglo XX.
Introducción
Uno de los acontecimientos más importantes que dejará en su trágica huella el año 2020 será la elección de Joe Biden como presidente de los Estados Unidos derrotando a quien fuera considerado el fallido arquitecto de un nuevo orden internacional basado en la erosión del multilateralismo y prácticas de presión político- diplomáticas en un – vano- intento por lograr cumplir su axioma predilecto, “América primero”.
El inicio de un ciclo político diferente en Estados Unidos despierta, por lo tanto, curiosidades e interrogantes sobre los pasos que el próximo presidente demócrata dará en materia de política exterior y cómo posicionará a los Estados Unidos en diferentes planos de interacción a nivel bilateral, regional hemisférico y multilateral. Específicamente en el campo de las relaciones exteriores, la pregunta central consiste en cómo ha de gestionar las relaciones con China, predilecto blanco de Trump en sus ensoñaciones como líder de la -hasta ahora- primera potencia mundial.
Ante este dilema surgen dos líneas interpretativas. La primera sostiene que Biden intentará distender una relación cruzada por tensiones políticas, diplomáticas, militares, económicas, tecnológicas y discordantes percepciones sobre “valores” como libertad individual y derechos humanos; un enfoque, tendiente a de-construir una agenda sesgada hacia la desconfianza y competencia en todos los planos y geografías. Un segundo enfoque, por el contrario plantea que, en lo estructural, las relaciones sino-estadounidenses evolucionarán sobre una agenda “bipartidista” de las que en gran parte Biden como Senador (1973-2009), presidente de la comisión de Relaciones exteriores del Senado y Vicepresidente (2009-2017) ayudó a construir a lo largo de su extensa carrera política. Mi presunción es que estará más cerca de la segunda opción.
Sin lugar a dudas, como unidos por un hilo rojo, ambos países están enfrascados en una competencia estratégica multidimensional en tanto comprende comercio, finanzas, creciente armamentismo y una carrera por acceder a nuevas tecnologías. Pero lo cierto es que la configuración que adopten las relaciones entre ambas partes es y será crucial para la gobernanza internacional y la implantación de un orden global de relaciones cooperativo, más conveniente para naciones en desarrollo. Sea cual sea la arquitectura con la que gestionen sus conflictos, las relaciones entre China y Estados Unidos constituyen el dato central de nuestro tiempo histórico y tal vez del siglo XXI y ordenan a los restantes actores, tal como ocurriera en un escenario bipolar durante buena parte del siglo XX.
Estados Unidos-China y el Ying y Yang de la historia o construyendo el enemigo
Pero, arribar a conclusiones valederas sobre la actual y futura evolución de las relaciones sino-estadounidenses requiere considerar la pasada historia de (re) construcción de relaciones bilaterales y, hacia el futuro, la continuidad de un escenario de escalada de tensiones bilaterales. Apenas finalizada la Guerra Fría, el sistema internacional inauguró un período de “pax americana” resultado directo de la victoria estadounidense ante su adversario Congeoestratégico: la URSS. Las prioridades en política exterior, capacidades tecnológicas y poder militar fueron orientadas hacia el diseño de una globalización basada en un imaginario liberal-institucionalista que consideraba la superioridad de “ideales y valores democráticos” por sobre los “asiático-confucianos” y sus expresiones políticas Estado-céntricas.
En ese entorno internacional, el “socialismo con características chinas” evolucionaba transformando la base industrial nacional y reduciendo drásticamente la pobreza bajo el indiscutido liderazgo de Deng Xiaoping. Con Clinton la agenda cooperativa tiene visibles diferencias. Sin embargo, respondiendo a la tradición impuesta por Carter, garantías sobre DD.HH eran exigidas por Estados Unidos como condición necesaria para renovar anualmente el status de nación más favorecida (MFN) concedido a China. Pese a las diferencias, China sostuvo una activa política de inserción en el entramado institucional legado por los tratados de Bretton Woods (negociaba su ingreso a la Organización Mundial de Comercio, OMC). La China bajo reformas crecía a tasas superiores al 9% promedio anual.
A comienzos del siglo XXI, la tesis sobre la “amenaza china” esgrimida por estrategas estadounidenses confirma a China como el “nuevo enemigo”. La agenda heredada por Obama adopta luego varios enfoques precedentes que aportan continuidad a la estrategia implementada por sus antecesores. Bajo los dictados del presidente demócrata, Estados Unidos reafirmó alianzas sobre defensa y seguridad con Japón, Australia, Corea del Sur, y naciones del Sudeste Asiático (SEA) como las democracias asiáticas Filipinas, Tailandia, Singapur, Malasia e Indonesia; las relaciones con India fueron fortalecidas para contener el avance chino hacia el Índico. Pese a las interferencias, en 2010 China pasa a ocupar el segundo lugar como economía mundial relegando al Japón al tercer puesto. Bajo los dictados de la Pivot to Asia Strategy (2012) y la East Asia Strategy (2009 – 2017), Estados Unidos negocia acuerdos económicos preferenciales de carácter transpacífico (Acuerdo transpacífico, TPP) con el fin de “contener” el expansionismo chino.
China por su parte confronta esta estrategia ampliando canales de cooperación mediante la firma de acuerdos preferenciales de comercio (TLCs) con economías del SEA, abre su mercado interno, aumenta inversiones en economías en desarrollo y activa planes nacionales sobre altas tecnologías. En esta etapa, impulsa una nueva arquitectura financiera regional mediante la creación del Banco Asiático de inversión en Infraestructura (AIIB). Regida por enfoques sur – sur, establece foros birregionales de diálogo y concertación (Europa-ASEM, China-África, ALC-CELAC). Bajo una visión, denominada el “sueño chino” por el presidente Xi Jinping, centrada en valores como restauración, recuperación y rejuvenecimiento, el país proyecta una imagen como poder cooperante hacia el mundo en desarrollo. Mediante un “proyecto insignia” sobre infraestructura global como la One Belt One Road (OBOR), China asumió el rediseño de la globalización optando por una versión menos asimétrica y moderadora de tensiones norte-sur gracias a la generación de “bienes públicos globales”.
La llegada de Trump (republicano) al poder intentó modificar la relación de fuerzas con China; tarea dificultosa en tanto los estrategas chinos asumen como inexorable la “declinación” del poder estadounidense a nivel mundial, proceso que China debe gestionar pero no revertir. Como resultado, una agenda densa en materia de diálogo político, expansión de las relaciones económicas, apertura inversora, o cooperación en defensa, fue puesta en entredicho. Bajo el lema “América primero”, Trump encontró en China el enemigo ideal para legitimar críticas sobre el desbalance comercial y así justificar la imposición de aranceles, sanciones por casos de cyberespionaje, robo de propiedad intelectual y condiciones a la operación de firmas tecnológicas chinas en el mercado estadounidense, en particular las operadoras de redes 5G como Huawei y ZTE. La escalada de tensiones en el plano comercial tuvo manifestaciones en el plano estratégico-militar al confirmar Trump –en los hechos- la vigencia de la Doctrina Obama, Asia Pivot, aumentar el presupuesto de defensa y garantizar la presencia militar estadounidense en el Indo Pacífico con el fin de contener el avance chino y sostener su predominio en Asia.
Conjeturas sobre el futuro
Es sobre este contexto general que Biden hereda una agenda con China en la que, sin dudas, podrá imponer matices pero no modificar sustancialmente. Y esto es por varios motivos. En primer lugar porque el nuevo presidente ha participado de una u otra manera, en la construcción de las relaciones sino-estadounidenses desde su posición como Senador (desde 1973 hasta 2009), como presidente de la Comisión de Relaciones Exteriores del Senado, y como Vicepresidente demócrata hasta 2016. A lo largo de toda su trayectoria política, China ha sido una variable central en su tarea legislativa y para la política externa estadounidense durante y post Guerra Fría.
En segundo lugar, su visión y diseño estratégico responderá a directrices que sus predecesores elaboraron. Biden hereda una agenda bipartidista que ayudó a construir mediante acuerdos y negociaciones en el Capitolio, acompañando proyectos sobre limitaciones al ingreso de bienes y servicios chinos, la operación de firmas tecnológicas y asumiendo posiciones similares a la de republicanos respecto de críticas cuestiones sobre seguridad y defensa vinculadas a cyberespionaje y ataques informáticos por parte de firmas chinas; la defensa de los intereses de firmas estadounidenses ante pérdidas por derechos de propiedad intelectual, etc.
Asimismo, no puede soslayar el inmenso peso específico que en su partido significa la política sobre “derechos humanos” que seguirá teniendo como destinataria principal a China. Tampoco modificará la estrategia legada por su presidente (Obama) y reafirmará las alianzas sobre defensa y seguridad con aliados en Asia del Pacífico e India, ampliará las coaliciones de “valores” con democracias regionales, y sostendrá la reorientación de la fuerza militar aeronaval estadounidense en Asia del Pacífico dando continuidad a la estrategia Asia pivot. Asimismo, poco probable es que modifique la consideración de China como “adversario estratégico” inserta en la Estrategia de Defensa Nacional (NDS, 2017). Seguramente comparte en gran medida, los criterios expuestos por el hasta ahora Director nacional de inteligencia, John Ratcliffe, quien acusa a China de robar secretos comerciales y tecnología de defensa de Estados Unidos y representa hoy en día la mayor amenaza para la democracia y la libertad en el mundo desde la Segunda Guerra Mundial. Posición concordante con la del actual secretario de Estado Mike Pompeo, quien definió al Partido Comunista Chino como la “amenaza central de nuestro tiempo”.
Sin dudas, consciente de la debilidad relativa con que un Estados Unidos aislado puede contener a China, recuperará espacios de concertación y alianza con Europa para ofrecer un “frente común” ante el gigante asiático; la reconstrucción de una herida alianza atlántica en los planos político, militar y simbólico, le será necesaria para confrontar con China desde una posición de mayor fortaleza. Probablemente intente moderar la influencia de China en ALC mediante una mayor apertura comercial, provisión de financiamiento a través del BID (controlado por un presidente estadounidense); Biden fomentará la adhesión de naciones latinoamericanas a la estrategia de contención regional del avance chino. La oportunidad de celebrar durante 2021 la Cumbre de las Américas, puede resultar una oportunidad para Estados Unidos y un presidente que bien conoce la región. Expectativas que pueden entrar en tensión con los objetivos chinos de ampliar su influencia regional mediante proyectos OBOR, redes 5G o provisión de financiamiento blando como manifestación de su renovado poder global y en el marco de las celebraciones conmemorativas del centenario de la fundación del PCCh.
La puja simbólica, militar, económica y sobre todo tecnológica continuará. Como lo ha sido históricamente, las naciones de América Latina y el Caribe serán escenarios donde estas fracturas han de manifestarse con mayor intensidad. Biden moderará el agresivo discurso trumpiano, pero responderá a los que considera fundamentos fácticos que erosionan la –aún- posición dominante de los Estados Unidos ante China. En síntesis, tratará de modificar las difundidas tesis declinalistas sobre el poder estadounidense y el ascenso indetenible de China. Conocedor de la arena internacional, será sensible a las críticas internas sobre la ineficacia estadounidense para enfrentar el ascenso e influencia de China (“Stealth War, How China Took Over While America’s Elite Slept”, o Guerra silenciosa. Cómo China tomó el poder mientras la élite estadounidense dormía, Spalding, Robert, 2019). Por tal motivo, la competencia entre las principales potencias seguirá siendo considerada la principal amenaza contra Estados Unidos. Es de esperar que ambas partes acerquen posiciones y desmientan así los agoreros pronósticos sobre la trampa de Tucídides.
Acerca del autor Sergio M. Cesarín
Licenciado en Relaciones Internacionales, Universidad del Salvador (USAL); con Estudios superiores de Posgrado, Nivel de Maestría en el Departamento de Economía, Universidad de Peking (1992 – 1994), República Popular China. Investigador del CONICET y Coordinador del Centro de estudios sobre Asia del Pacífico e India (CEAPI) de la Univ. Nacional de Tres de Febrero (UNTREf).
