La política económica del gobierno genera un terreno propicio para la reflexión sobre la importancia del debate teórico, su relevancia en la realización de buenos diagnósticos y en el diseño de políticas económicas eficaces. En esta nota, un repaso por algunas situaciones en las que fue evidente el fracaso de la política económica, causado por un mal diagnóstico, surgido de una teoría disociada de la realidad sobre la que se quiere operar.
Los aumentos de tarifas no generan inflación
En la ya mítica presentación que realizó Federico Sturzenegger en la Academia Nacional de Ciencias Económicas en marzo de 2016, titulada: “El uso del concepto de equilibrio general en su aplicación a la política monetaria”, el ex presidente del BCRA desarrolló un sencillo argumento. Basándose en los fundamentos de los modelos de equilibrio general walrasiano, (derivados del planteo realizado por el economista francés del siglo XIX León Walras) sostuvo que un aumento en las tarifas de servicios públicos no aportaría a la dinámica inflacionaria, dado que con un BCRA comprometido con su meta de inflación, y menor dominancia fiscal, las mayores tarifas resultarían sólo en un cambio de precios relativos. Sostenía que si se considera la restricción presupuestaria de los agentes, es decir los consumidores y empresas, el aumento de tarifas resultaría en un menor ingreso disponible, situación que reduciría la demanda del resto de los bienes, y que provocaría que dicha canasta enfrente una reducción en sus precios, dando lugar a una nueva situación de equilibrio en la que los servicios públicos costarían más, y otros bienes y servicios menos, sin afectar la dinámica inflacionaria.
La teoría del equilibrio general walrasiano presenta algunos problemas para pensar la política monetaria en los términos planteados por Struzenegger. En primer lugar, la compleja matemática que apunta a probar la rigurosidad analítica de este modelo por sobre los más intuitivos sistemas de equilibrio parcial, no pudo encontrar una solución única y estable. Entonces, arriesgar que de todas formas el ajuste de precios tendría lugar como si dicho equilibrio fuera operativo, eludiendo la amplificación de la suba de tarifas sobre el resto de los precios, resulta al menos aventurado. Luego, para que la menor demanda de bienes redunde en menores precios, debe ocurrir que los insumos con los que se producen dichos bienes sean flexibles a la baja. Esto supone que los trabajadores acepten pasivamente la nueva distribución del ingreso, con tarifas más altas y salarios reales más bajos, así como un ajuste a la baja del resto de los insumos; entre los cuales se cuentan bienes importados o exportables cuyos precios no dependen de la dinámica de la demanda local. Esta línea argumental no representa ninguna novedad en la literatura económica. J.H.G. Olivera demostró el efecto de las rigideces de precios sobre la dinámica inflacionaria, y sobre las conclusiones y corolarios de los modelos de equilibrio general aplicados en nuestra economía.
Un problema teórico de origen llevó a un mal diagnóstico que derivó en el diseño de una política que fracasó. Las metas de inflación se diseñaron con parámetros que no contemplaron el impacto de tarifas en los precios, definiendo objetivos excesivamente ambiciosos, que fueron ampliamente sobrepasados por la inflación observada los primeros dos años de vigencia del régimen propuesto por el BCRA, hasta que la falta de credibilidad en el programa acabó con la política misma. Luego de un 2016 con meta en 25%, la inflación fue de 41%, y en 2017 con meta de entre 13% y 17% la inflación terminó en 24,8%; a fines de 2017 se modificó la meta para 2018 (de 8/12% a 15%) y tan solo unos meses después, tras la devaluación y el acuerdo con el FMI se dejó de lado esa política, con la inflación de 2018 rumbo a superar el 40%.
El tipo de cambio flexible permite ajustar cualquier shock externo
Durante 2016 y sobre todo durante 2017 uno de los principales temas económicos en discusión fue cuán problemático era el combo atraso cambiario-déficit en cuenta corriente. Funcionarios del BCRA sostenían, en resumidas cuentas, que en un régimen de tipo de cambio flexible no se podía hablar de atraso cambiario, y que el déficit en cuenta corriente (que mide la relación entre la entrada y salida del país de los bienes, servicios y pagos) no podía ser un problema. ¿Por qué?
Porque dado que el BCRA no intervenía en el mercado cambiario, el tipo de cambio nominal y real resultaba del libre juego de la oferta y la demanda. Si bien el BCRA ofrecía una tasa de interés nominal de las más altas del mundo para conseguir una tasa real positiva que permitiera cumplir con la pauta básica del régimen de metas de inflación (política monetaria contractiva siempre que la inflación supere la meta), estimulando el ingreso de capitales especulativos de corto plazo que explotaban el carry trade, esto no sería motivo suficiente para explicar el supuesto atraso cambiario que se expresaría en el creciente déficit en cuenta corriente.
Si el mercado percibiera que el tipo de cambio real no es el de equilibrio, se revertirían los flujos dando lugar a una depreciación de la moneda, que equilibraría el déficit en cuenta corriente. Situación que no estaba ocurriendo en ese momento. De modo que si no ocurría, sería porque dicho desequilibrio no existía, y el mercado descontaba que Argentina o bien mejoraría su competitividad, o bien que podría seguir financiando su déficit en cuenta corriente sin mayores inconvenientes (se señalaba por ejemplo que Australia había financiado su déficit en cuenta corriente durante décadas sin problemas). La base de ese razonamiento son los modelos de equilibrio general intertemporal con previsión perfecta, en su versión para economías abiertas. La capacidad de anticipación del mercado, en un régimen de paridad flexible, permitiría corregir con mayor suavidad los desequilibrios, al ir incorporando la nueva información a medida que fuera surgiendo (en el informe de Política Monetaria de octubre de 2017 se presenta un anexo en el que se muestra que los régimen de tipo de cambio flexible presentan resultados en cuenta corriente menos volátiles que cualquier otro tipo de régimen cambiario). Adicionalmente se argumentaba que un régimen de tipo de cambio flexible, siguiendo a la literatura mainstream, permitiría absorber shocks externos minimizando su impacto sobre las variables reales, gracias al amortiguador cambiario. La depreciación protegería al mercado interno reduciendo importaciones, y promovería exportaciones, preservando la actividad y el empleo.
Sin embargo, a la luz de lo ocurrido en lo que va del año las expectativas del BCRA respecto del funcionamiento del régimen de tipo de cambio flexible en el marco más amplio del régimen de metas de inflación, no tuvieron correlato con la realidad. El mercado no incorporó paulatinamente nueva información dando lugar a un proceso de ajuste gradual. El mercado cambió radicalmente y de forma abrupta su percepción sobre la sostenibilidad del acelerado proceso de endeudamiento del tesoro y, al mismo tiempo, sobre la sostenibilidad del sector externo. La violenta reversión de los flujos comenzó por la salida de algunos grandes fondos de inversión posicionados en LEBAC que estaban apostando al carry trade, y luego se fue contagiando a otros fondos y a inversores minoristas. El cambio de percepción sobre el riesgo argentino, sumado a una muy mala reacción de parte del BCRA, que tuvo intervenciones erráticas y contradictorias, generó un incremento en la cotización del dólar mayor al 100% en 9 meses. El abrupto salto del dólar, muy superior al observado en cualquiera de los países de la región afectados por la leve y prevista suba de tasas del tesoro norteamericano, y por la menos previsible crisis turca, no presentó una dinámica coherente con la idea de agentes que manejan toda la información relevante, la procesan de manera consistente con un buen modelo de funcionamiento de la economía argentina, y descuentan correctamente el futuro en sus decisiones presentes. La realidad parece haber respondido más a la lógica de los modelos de crisis financieras, con un ciclo de auge y aumento de la fragilidad financiera, seguido por crisis.
El mal diagnóstico, que restaba importancia al déficit en cuenta corriente de 4,8% del PBI en 2017 y al tipo de cambio real en niveles próximos a mínimos históricos, impidió que las autoridades del BCRA revisaran su política de tasas, colocación de LEBACs y su interacción con las voluminosas colocaciones de deuda en moneda extranjera por parte del tesoro. Y como resultado, se observará finalmente un ajuste de shock con un fuerte salto inflacionario, una reducción de los salarios reales, una profunda recesión, y un deterioro en los indicadores socioeconómicos. Y el resultado en cuenta corriente presentará una elevada volatilidad, siendo que su ajuste responderá a la aguda recesión, más que al proceso de protección y promoción de exportaciones que debería generar la mejora gradual del tipo de cambio real, según el modelo. Todos los efectos que se suponía que serían evitados por la flotación y el régimen de metas de inflación, son los que experimentará la economía en los próximos trimestres.
El déficit en cuenta corriente se ajusta cerrando la brecha fiscal
Desde el primer episodio de inestabilidad se comenzó a discutir cuál era el determinante de la mayor volatilidad macroeconómica. Los funcionarios del gobierno sostuvieron y sostienen que el principal problema macroeconómico es el déficit fiscal, y que el principal error de política económica radicaría en no haber realizado un ajuste fiscal más brusco desde el principio del mandato. En la situación actual, si se reduce el déficit fiscal se mostrará solvencia, capacidad de repago de la deuda pública y, como consecuencia del menor déficit fiscal, se reducirá el déficit de la cuenta corriente. De esta forma será posible recuperar la confianza del mercado, reducir la prima de riesgo argentino y viabilizar nuevamente el crecimiento con un nuevo período de estabilidad financiera.
Este argumento asume que intertemporalmente las decisiones de gasto de los agentes privados están siempre en equilibrio, y los desequilibrios sólo pueden surgir del sector público. Nuevamente, el modelo de equilibrio general intertemporal en acción.
Economistas de otros espacios han puesto el foco en el déficit externo, más que en el déficit fiscal. La economía argentina enfrenta cíclicamente problemas para sostener su proceso de crecimiento originado en la mayor velocidad a la que crece la demanda de divisas cuando la economía se expande, respecto de la velocidad a la que crece la oferta de divisas. Desde 2012 la economía entró en un período de escasez de divisas que se tradujo en el estancamiento de la actividad. A partir de 2016 el gobierno de Macri apeló a un acelerado proceso de endeudamiento externo para motorizar nuevamente el crecimiento económico, que profundizó el problema al generar una mayor carga de intereses y mayores necesidades de financiamiento. Desde esta perspectiva, el problema central radica en que la economía argentina no podría garantizar la oferta de divisas necesaria para el repago de la deuda y el crecimiento de la actividad con la única fuente de financiamiento en pleno reflujo (la deuda y la inversión de cartera de corto plazo).
Sin embargo, desde nuestro punto de vista, este problema no estaría originado por el déficit fiscal, sino en la estructura de oferta y demanda de dólares de la economía. Y no se resolvería de forma consistente poniendo el foco sólo en el problema fiscal. Desde esta perspectiva no se asume una conexión directa entre el resultado fiscal y la sostenibilidad externa, ya que los agentes privados podrían tener comportamientos inconsistentes intertemporalmente, y adicionalmente decisiones de política comercial y productiva pueden derivar en mejoras en el resultado fiscal y el ahorro interno. Por ejemplo, ante un mismo nivel de gasto público y privado, un encarecimiento vía aranceles de los autos importados que genere un incremento en la demanda de autos nacionales provocaría un mayor nivel de actividad, mayor recaudación, mejor resultado fiscal y en principio menores importaciones.
La diferencia de enfoques teóricos, de diagnóstico y de propuestas de política económica es nuevamente central de cara al futuro próximo.
El programa anunciado por el gobierno, y apoyado en los principios con los que trabaja el FMI, apunta a implementar un rápido cierre de la brecha fiscal. Para lograr este objetivo el gobierno ha recurrido a la instrumentación de medidas con un claro sesgo anti-exportador. Las retenciones, que por primera vez se aplican a rubros como la exportación de servicios, y la quita de reintegros a las exportaciones industriales, en un contexto de elevada inflación inercial generan señales contradictorias. Adicionalmente el formato elegido para garantizar la temporalidad de las retenciones (fijarlas en pesos) promueve la retención de exportaciones, agravando el problema de falta de oferta en el mercado cambiario en el corto plazo. En otros sectores también se está priorizando el recorte fiscal sobre el potencial exportador/sustituidor de importaciones, como en la producción de gas.
Luego, el mayor ajuste fiscal orientado a otras líneas del presupuesto, tendrá un impacto contractivo, profundizando la recesión generada por la devaluación, y complicarán la recaudación y el cumplimiento de las metas fiscales.
La brecha externa probablemente se cierre de la peor manera posible: con una profunda recesión. Corrección que estará operativa mientras la actividad se mantenga estancada o en retroceso, pero que se irá limando rápidamente cuando retorne el crecimiento, ya que las medidas orientadas a recortar el déficit y estimular el retorno de los flujos financieros, van a contramano de la generación de incentivos para la exportación y la oferta de divisas genuinas en el mediano plazo.
Si el foco se pusiera sobre la brecha externa, las medidas deberían estar orientadas como mínimo a no entorpecer y desestimular las exportaciones, que son la única fuente de divisas genuinas que permitirán crecer en el largo plazo. Y menos aún aquellas que generan mayor valor agregado y empleos calificados, como las industriales y de servicios. Un caso más donde la teoría importa.
Acerca del autor Esteban Kiper
Economista UBA, Magister en economía y docente de la UNAJ. Se desempeñó como VP de Cammesa, Director de Análisis del Sector Externo en la Secretaría Política y Analista en la Dirección de Coyuntura, ambos puestos en el MECON
