El 7 de julio de 1963 el radicalismo decidió presentarse a elecciones a pesar que las mismas se hallaban fiscalizadas por las Fuerzas Armadas y que los comicios se realizaron con el peronismo proscripto y con el anterior presidente Arturo Frondizi detenido.En un contexto tan limitado, el candidato radical llegó a la presidencia con tan solo el 25,14% de los votos. El resto de los sufragios se repartió de la siguiente manera: votos en blanco (21,20%), Oscar Alende del radicalismo intransigente –UCRI- (16.41%) y Pedro Eugenio Aramburu –UDELPA-PDP- (13.80%).
Electo en estas condiciones, Arturo Umberto Illia asumió la presidencia de la Nación el 12 de octubre de 1963 en medio de los coletazos de una fuerte crisis económica cuyo índice más evidente fue la caída del -2,4% del Producto Bruto de ese año.¹ Como consecuencia, el salario real había bajado casi a los niveles de 1959, siendo que este índice había sido el peor de la serie desde 1955.²
Pese a la debilidad política y a lo frágil de la situación en la que se sostenía, para enfrentar la crisis el gobierno de Illia tomó desde el comienzo algunas decisiones que lo alejaban de su predecesor y tenían, a los ojos de muchos liberales, los visos de una política intervencionista. En verdad, el radicalismo del pueblo intentaba rescatar de su pasado un moderado tono nacionalista. Ello tuvo su contracara en la política seguida sobre la cuestión peronista. Aún cuando el nuevo gobierno legalizó la participación del partido en las futuras elecciones, siguió manteniendo la proscripción de Perón e hizo fracasar su regreso planificado como Operativo Retorno. En el mismo sentido, intentó modificar la Ley de Asociaciones Profesionales. Al rechazo a la intervención del Estado en la organización sindical se agregó la demanda por salarios y los gremios peronistas iniciaron un duro Plan de Lucha con ocupaciones de miles de establecimientos que se desarrolló a lo largo del año 1964.
También a comienzos de ese año la gendarmería, al mando del general Julio Alsogaray, había establecido la “Operación Santa Rosa” contra los guerrilleros guevaristas del Ejército Guerrillero del Pueblo (EGP) en la provincia de Salta. Todavía estaba fresca la desaparición del obrero peronista Felipe Vallese y el asalto en agosto del año anterior de otro grupo, en este caso el Movimiento Nacionalista Revolucionario Tacuara (MNRT), al camión pagador del Policlínico Bancario. A mediados de 1964 se conocería la existencia de las Fuerzas Armadas de la Revolución Nacional (FARN), dirigidas por Ángel el “Vasco” Bengochea que se preparaban para actuar en el norte cuando en julio estalló un edificio entero en la calle Posadas mientras manipulaban explosivos.
Por otro lado, en la campaña, Illia había prometido que anularía los contratos petroleros firmados por Frondizi en 1958 en favor de compañías extranjeras. Al llegar al gobierno se inició un largo debate en las Cámaras hasta que finalmente, a fines de 1964, el gobierno anuló parte de los mismos indemnizando a las empresas afectadas.
Este fue el escenario de tres leyes significativas que indicaron la preocupación del gobierno radical por resolver algunos problemas derivados de la crisis: La ley de abastecimiento, la Ley de Salario Mínimo y la Ley de Medicamentos. Todas ellas serían debatidas por las Cámaras en la primera mitad de 1964 y sancionadas ese año.
La ley de Medicamentos o Ley Oñativia
El costo de los medicamentos para las familias argentinas había ido en aumento en los últimos años y en tiempos de crisis se convertía en un problema fundamental. La solución que propondría el gobierno sería la de considerarlos como un bien social. Las leyes para regular los precios y los procedimientos de fabricación fueron redactadas por el nuevo ministro de Asistencia Social y Salud Pública, el doctor Arturo Oñativia. Su punto de partidahabía sido un estudio conjunto de la OEA, el BID y la CEPAL, “Incidencia de los gastos en medicina en los presupuestos familiares” que indicaba que, “para los grupos de menores ingresos, la proporción que representaban los medicamentos era del 62.6%, un monto mayor que lo representado por médicos y sanatorios”. En la redacción del proyecto colaboraron dos comisiones, una de ellas integrada por bioquímicos, médicos y especialistas en farmacología; la otra, formada por contadores y economistas. La primera analizó unos veinte mil medicamentos y llegó a la conclusión de que “una parte relevante carecía de las drogas e ingredientes que decían contener, o bien no las tenían en las proporciones explicitadas en sus prospectos”. La otra comisión indicó la necesidad de analizar los costos de los grandes laboratorios, hipotetizando la posibilidad de que muchos tuvieran un doble juego de contabilidad para ocultarlos (Requejo, s/f.).
Fuera como fuese, en los fundamentos presentados por Illia y Oñativia al Congreso quedó clara la intención del Poder Ejecutivo de intervenir en los procesos de producción y comercialización y determinar si existían abusos por parte de los laboratorios en la fijación de los precios finales de los mismos. El proceso económico de los medicamentos, afirmaban, debía “escapar a la ley de la oferta y la demanda, a los principios de la libre competencia y de la libertad contractual, ya que la venta de las especialidades medicinales al público consumidor se encuentra condicionada por el estado de necesidad del mismo y por la prescripción médica”. Por otro lado, la distorsión del mercado en Argentina había originado un progresivo aumento de los precios que hacía necesario que el Estado arbitrara “los medios para la determinación de aquellos, equitativos y razonables, mediante la intervención en todas las etapas de la elaboración y circulación de los productos para […] facilitar la adquisición económica de los medicamentos por la población”.
La otra ley se refería a las normas para la producción, elaboración y expendio que debían seguir laboratorios, droguerías y farmacias y al control estatal para su cumplimiento. Para lograr una efectiva fiscalización sedisponía la creación del Instituto de Farmacología y Normalización de Drogas y Medicamentos.
Resulta notable el hecho de que en los fundamentos propuestos no existiera ninguna referencia a la experiencia desarrollada por Ramón Carrillo en la intervención del mercado de medicamentos mediante la creación de una empresa estatal, Especialidades Medicinales del Estado (EMESTA). Es más, da la impresión de que los redactores se hubieran cuidado de hacer esta referencia en previsión de que la misma podría constituirse en un obstáculo para la aprobación. O, simplemente para reforzar la competencia política con aquellos a los que no se podía nombrar.
Las Leyes
El Poder Ejecutivo ingresó dos leyes para ser tratadas en el parlamento, una de ellas disponía el contralor farmacológico por parte del estado de los procesos de elaboración de los medicamentos. Nos referiremos a ella más tarde. Un segundo proyecto, que dará lugar a la Ley 16.462, en su artículo 1º, declaraba a las drogas, productos químicos, reactivos, formas farmacéuticas, medicamentos y elementos de diagnóstico “bienes sociales al servicio de la salud pública”.
Para que quedara en claro el objetivo de la ley, en su artículo 2º facultaba al Ministerio de Asistencia Social y Salud Pública a adoptar las medidas necesarias para contener y disminuir los precios de los productos enumerados en el artículo anterior. El Estado podría a partir de la ley: establecer y reajustar los precios de cada medicamento; liberarlos de derechos y/o recargos aduaneros; producir, elaborar, fraccionar y comercializar drogas y medicamentos; prohibir o restringir la importación o exportación. Funcionarios del ministerio podrían allanar laboratorios para comprobar existencias, determinar costos y exigir documentación probatoria.
Finalmente, el Poder Ejecutivo nacional quedaba autorizado “a determinar los rubros que inciden en los costos y para fijar márgenes de beneficios que se consideren lícitos”. En caso de una emergencia sanitaria, podría disponer tomar posesión de los medicamentos al costo (que fijaría el propio Estado) más una indemnización no superior al 10% de las materias primas.
El artículo 4º fijaba las multas por incumplimiento de la ley, incluyendo la posible clausura permanente o temporaria del establecimiento y la inhabilitación en el ejercicio de la profesión por hasta tres años.
El otro proyecto, que luego daría lugar a la Ley 16.463, establecía –como se dijo antes- el contralor por parte del Ministerio de las actividades de importación, exportación, la producción, elaboración, fraccionamiento, comercialización y deposito de drogas y medicamentos. Entre los objetivos no declarados del Poder Ejecutivo se encontraba la necesidad de reducir la cantidad de productos medicinales que se comercializaban en Argentina, clasificándolos según “la naturaleza, composición, actividad, acción farmacológica y procedimientos farmacotécnicos de preparación”.
Entre las disposiciones de la ley destacamos algunas que apuntaban a reducir el costo final de los medicamentos en el mercado, a saber las referidas al envasado y el fraccionamiento para su expendio. También observaba el quite de la autorización a aquellos establecimientos que no producían sino que sólo envasaban productos elaborados por otros.
En definitiva, sería el Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Asistencia Social y Salud Pública el que autorizaría los establecimientos mediante la fiscalización de las formas de elaboración, la calidad de los productos, su eficiencia terapéutica en los tratamientos, las formas de su fraccionamiento y envasado, el texto de los prospectos. Podría para ello ingresar en los establecimientos, analizar los libros contables de los laboratorios para averiguar sus costos y establecer los precios de venta en el mercado pudiendo eliminar las licencias de aquellos que no se ajustaran a la ley. Frente a esto, los laboratorios no tardaron en hacer oír su descontento reaccionando contra lo que veían como una intromisión indebida del Estado en el mercado y una seria amenaza a sus ganancias.
El tratamiento en las Cámaras
El proyecto ingresó en la Cámara de senadores en enero de 1964 y fue tratado por varias comisiones -Asistencia Social y Salud Pública, Asuntos Constitucionales, Municipales y Administrativos y la de Comercio- antes de llegar al plenario.
Cuando la Ley se trató en el plenario del Senado, el senador Mario Zinny hizo hincapié en que los precios elevados de los medicamentos se debían principalmente a los montos gastados en publicidad y en las formas de menudeo de los mismos:
“…gran parte del aumento en los precios de los medicamentos se debe a los envases y a la propaganda. Algunos llegan a sostener que la propaganda insume el 40% del valor del medicamento; otros dicen que es el 20%, suma […] que siempre es muy elevada, porque en ella gravitan los gastos de los viajantes, las muestras gratis y la literatura enorme que se gasta […] y todo eso lo debe pagar el enfermo”.
Otra de las perspectivas tomadas en el Senado fue hacer notar la diferencia entre “especialidades medicinales” y “medicamentos industriales”, siendo que los primeros debían ser elaborados en las farmacias mientras los segundos lo serían en laboratorios industriales. Ello atendía también a la posibilidad de abaratamiento que traería la actividad farmacéutica.En el primer tratamiento por parte de los Diputados, se hizo hincapié en la libertad que la ley otorgaba a las farmacias para el fraccionamiento de los productos. Los laboratorios deberían envasar los remedios de manera que las farmacias pudieran vender la dosis exacta recetada por el médico y evitar sobrantes innecesarios.
En los meses siguientes el proyecto fue y vino entre las Cámaras debatiendo algunas modificaciones hasta que finalmente regresó al Senado para ser aprobado el 23 de julio de 1964.
Los laboratorios
Desde el momento en que se conoció la noticia de la existencia de las leyes, los laboratorios comenzaron a organizar la resistencia. Ella tomó la forma de conferencias académicas, encuentros gremiales, solicitadas en los diarios y artículos de opinión en diarios y revistas. Mientras se realizaba el tratamiento en la Cámara de Diputados, el 8 de mayo de 1964, se realizó una conferencia de prensa de la Cámara Argentina de Especialidades Medicinales en el Plaza Hotel. Como marco para la protesta fue invitado Bernardo Houssay para que dictara una charla con el título “La Industria farmacéutica promueve la salud humana”. En representación de la Unión Industrial, Juan Podestá comentó “la inoperancia demostrada por el intervencionismo estatal” y se pronunció en defensa de la economía libre. Por su parte Eduardo Verardo, Presidente de la Federación Argentina de Industrias de la Sanidad, dijo que la ley, al fijar límites a los gastos para la investigación podría originar demora o falta de adelantos terapéuticos y desaliento a las investigaciones. El presidente de la Cámara de fabricantes de productos químicos farmacéuticos destacó que este es un momento “grave, serio e injusto […] La industria química farmacéutica abastece, en cantidad y calidad, las necesidades del país, los laboratorios ocupan 22.000 personas y venden por 16.500 millones de pesos anuales a precios de salida, lo que significa un 1,4 por ciento del PBI. Los precios de los medicamentos son justos y razonables y soportan ventajosamente las comparaciones internacionales, siendo en el orden interno los bienes que menos aumentaron”.
Houssay le puso el broche de oro a la velada: “La obra de las industrias farmacéuticas es altamente benéfica y debe ser mirada con simpatía, porque contribuye a la protección y al cuidado de la salud humana así como al adelanto de la ciencia y sus aplicaciones”.
El argumento central de los laboratorios, que se expandiría con fuerza en 1965 cuando la ley se pusiera en vigencia mediante un decreto reglamentario, era que el precio de los medicamentos que el gobierno quería analizar no incluía las sumas gastadas en la investigación. La consecuencia que anunciaba era que con esos precios se estaba limitando el desarrollo científico y tecnológico necesario para el desarrollo del conocimiento en el área de la salud.
Al contrario que los laboratorios, las organizaciones que nucleaban a los farmacéuticos declararon su conformidad con la sanción de la ley, aunque apoyaban la propuesta de establecer precios fijos en lugar de máximos para los productos. Mientras el Senado trataba las modificaciones hechas en Diputados, la Confederación Farmacéutica y Bioquímica de Argentina publicó una solicitada en la que afirmaban que “los farmacéuticos […] siempre aportaron su experiencia y sus conocimientos profesionales para demostrar a las autoridades que el medicamento es un BIEN SOCIAL, que no puede ser considerado como una mercadería común de la cual la población puede prescindir […] Interpretando la angustiosa situación económica y sanitaria de la población, que pide y reclama MEDICAMENTOS BUENOS Y BARATOS, hacemos público nuestro apoyo al proyecto”.
Aplicación, resistencia y golpe
A fines de 1964, el gobierno dictó el decreto 7650 de congelamiento de precios que también obligaba a la reinscripción de los medicamentos. Según algunos autores el Ministerio tenía registrados 33.000 especialidades y luego de la reinscripción aprobó tan sólo 17.832. A comienzos de 1965, Oñativia formó una Comisión Consultiva de Medicamentos con profesionales de reconocido prestigio académico. Aunque el gobierno adujera que no quería perjudicar a los laboratorios de capital nacional, lo cierto es que una intensa operación en contra de la ley Oñativia, realizada por el conjunto de las empresas, fue creciendo a lo largo del año 1965. Cuando en el mes de mayo el gobierno dictó el decreto 3042/65 que los obligaba, en el plazo de tres meses, a mostrar información de la composición de sus costos y los contratos de regalías existentes, la campaña se intensificó (Veronelli y VeronelliCorrech, 2004).
Particularmente la revista Confirmado, creada ese mismo año por Jacobo Timerman, repitió en sucesivos números los criterios del rechazo de los grandes laboratorios farmacéuticos. Junto con Primera Plana se constituyeron en los principales medios promotores del golpe de estado que se gestaba contra el gobierno de Arturo Illia.
En el n° 3 de Confirmado podía leerse en una nota titulada “Un decreto siembra terror y genera anticuerpos”:
“A partir del miércoles pasado, 30.000 médicos argentinos, un millar de técnicos e investigadores, 130 revistas especializadas y 100 laboratorios viven una angustia arrastrada desde varios meses atrás: ha comenzado a regir la debatida Ley de Medicamentos, si bien existe un plazo de noventa días para ponerse a tono con las disposiciones del decreto reglamentario”. Y argumentaba que “Ningún otro costo de investigación podrá ser cargado en los precios, de manera que la eterna búsqueda de técnicos y científicos ganará pronto su partida de defunción. En lo sucesivo, promover una investigación será una inversión riesgosa e irrecuperable”.
En junio, en otra nota volvía a cargar contra la ley:
“el brote de gripe que ha estallado en los últimos días, permitió comprobar las primeras consecuencias del decreto que reglamenta la ley de medicamentos: […] cierta escasez de productos, especialmente antibióticos, en el momento actual de gran consumo y necesidad”. Y un mes después comentaba que “La regulación de precios y beneficios en la industria farmacéutica puede, de acuerdo con los portavoces de la industria, determinar el hundimiento de la industria de medicamentos en la Argentina”.
El 13 de julio, un artículo firmado por Juan Marrari volvía sobre la cuestión:
“La tesis que sostenemos es que el sistema técnico contable del decreto 3042/65 no permite determinar costos y precios reales y que, por lo contrario, constituye un juego de números arbitrario e irrazonable. Es decir, que no solamente falsea la realidad a la fecha en que pretende demostrarla, sino que no es apto, por esa construcción defectuosa, para constituirse en punto de partida que con la inclusión de los aumentos de costos operados últimamente pueda ofrecer un precio actualizado y justo”.
El punto más alto de la campaña fue un cuaderno, publicado especialmente, con el título “La industria farmacéutica en Argentina. Informe especial número 2”, una apología desembozada del punto de vista empresario, en el que se alertaba que en un posible conflicto bélico, el control estatal provocaría un tremendo déficit sanitario, “una ofensiva más peligrosa que la del enemigo” (Pigna, 2016).
Presión internacional
En el año 1965, el gobierno argentino debía renegociar la deuda con el Club de París, un foro informal de acreedores que se había formado en 1956. El organismo estaba formado por diecinueve naciones entre las que se encontraban algunos de los países de origen de las multinacionales farmacéuticas. Según el relato posterior de Arturo Illia, dado que las decisiones del Club debían tomarse por consenso, si uno de ellos ponía trabas a la renegociación, esta se caía. Le llamó la atención que el país que presionaba fuera Suiza, dado que la deuda con ellos era pequeña. En las negociaciones, la condición para un acuerdo favorable fue que se levantaran los controles de precios para los medicamentos. En palabras del ex presidente:
“Se pusieron firmes los señores y nos dijeron que no podían refinanciar la deuda porque Suiza se oponía, pero que [si se levantaba] el congelamiento de los precios de los medicamentos sí habría refinanciación. Le contestamos […] que el gobierno argentino no se sometería de ninguna manera a hechos de esa naturaleza y que nosotros teníamos para pagar 70 millones de dólares… Puesta sobre la mesa tal proposición[…] aceptaron el resto de los países la renegociación de la deuda”.
En no pocos trabajos de investigación se afirma que la Ley Oñativia fue la razón central que determinó el derrocamiento del gobierno de Illia en 1966. Los que así opinan buscan una razón en las prácticas de buen gobierno para rescatar la etapa radical, según ellos incomprendida por muchos de los que luego la reivindicarían. Sin negar la importancia de las políticas económicas desplegadas para afrontar la crisis, habría que sumar a ello el descontento de las empresas extranjeras por la anulación de los contratos petroleros y, en términos generales, el intervencionismo estatal y el nacionalismo económico del gobierno. Sin embargo, las causas del derrocamiento de Arturo Illia son mucho más complejas. Enredado entre la proscripción al peronismo, su ataque a las organizaciones sindicales y su falta de legitimidad de origen, la campaña desplegada para su descrédito obtuvo el éxito deseado. El 28 de junio de 1966, las Fuerzas Armadas tomaron el poder al mando del general Juan Carlos Onganía. Pocos fueron los que levantaron la voz para evitarlo
La nueva dictadura anuló las leyes Oñativia. El precio de los medicamentos, liberados del control estatal, aumentó en los años siguientes.
Notas:
¹ Se ha considerado al año 1963 como uno de los puntos mínimos (fase recesiva) en la evolución del “Ciclo económico argentino”. Ver: Mario Rapoport y colaboradores (2000), Historia económica, política y social de la Argentina (1880-2000), Buenos Aires, Ediciones Macchi, pág. 595
² Juan M. Graña y Damián Kennedy (2008), “Salario real, costo laboral y productividad. argentina 1947-2006 análisis de la información y metodología de estimación”. Documentos de Trabajo 12, Centro de estudios sobre Población, empleo y Desarrollo, Facultad de Ciencias Económicas, Universidad de Buenos Aires.
Bibliografía
Karina Ramacciotti y Lucía Romero (2017), “La regulación de medicamentos en Argentina (1946-2014)”, Revista Iberoamericana de Ciencia, Tecnología y Sociedad – CTS, vol. 12, núm. 35.
Requejo, Jorge A.; La Ley Oñativia y el derrocamiento de Illia; Instituto Jauretche, Merlo. Disponible en http://www.institutojauretche.edu.ar/barajar/num_8/nota12.html
Juan Carlos Veronelli y MagalíVeronelliCorrech (2004), Los orígenes institucionales de la Salud Pública en la Argentina, Tomo II, Buenos Aires, Organización Panamericana de la Salud.
Acerca del autor / Ernesto Salas
Licenciado en Historia, Universidad de Buenos Aires. Director del Centro de Estudios Políticos de la Universidad Nacional Arturo Jauretche. Es autor de los libros: La Resistencia Peronista: La toma del frigorífico Lisandro de la Torre (1990), Uturuncos. El origen de la guerrilla peronista (2003); Norberto Habegger. Cristiano, descamisado, montonero (2011, junto a Flora Castro), De resistencia y lucha armada (2014); Arturo Jauretche. Sobre su vida y obra (Comp.) (2015) y ¡Viva Yrigoyen! ¡Viva la revolución! (2017, junto a Charo López Marsano).
