En la actualidad, la recolección y reciclado de la basura es costeada por los ciudadanos con impuestos específicos (ABL). En esta nota se plantea que el mejor resultado para el cuidado del medio ambiente está en los proyectos para hacer responsables a los productores y envasadores.
Los servicios de recolección y barrido de residuos ocupan buena parte de los recursos presupuestarios de los municipios de Argentina. Para solventar parte de esas erogaciones los gobiernos locales cobran una tasa municipal denominada habitualmente Alumbrado, Barrido y Limpieza (ABL), cuyo cálculo se basa en la valuación fiscal de los inmuebles. Al ser de este modo los contribuyentes identificados como generadores/productores de residuos, se cuestiona que este impuesto no guarde más estrecha relación con ello.
Por ello varias jurisdicciones sancionaron recientemente normativas que establecen distinciones entre los contribuyentes-generadores en función de la cantidad de residuos producidos (1 tonelada de residuos al mes es el valor que hace de linde) y del tipo de figura jurídica o actividad que ejerzan.
Estas nuevas normativas exceptúan del servicio de recolección local a quienes se identifica como grandes generadores o generadores especiales, conminándolos a contratar sus propios servicios de transporte y tratamiento. En este sentido avanzó el Organismo Provincial para el Desarrollo Sostenible (OPDS) al dictar la Resolución 317/20 que, al ampliar los alcances de normativas anteriores, ahora involucra a las Universidades Nacionales.
No obstante, este planteo soslaya considerar un cambio más profundo sobre el financiamiento de la gestión de los residuos que también viene dándose desde hace varios años en distintas partes del mundo y que en Argentina es objeto de debate parlamentario desde hace más de dos décadas. En efecto, la distinción del tamaño de los generadores sigue anclada en la idea de que quien debe pagar por los residuos es el “contribuyente-generador”, es decir, el consumidor de un determinado bien que genera sobrantes. Y sigue sin caberle responsabilidad alguna al actor que abastece de productos envasados al mercado. Es decir, que el “productor o envasador” sigue siendo ajeno al costo de la gestión de los restos (envases y embalajes) de los productos que puso en el mercado. En la actualidad la responsabilidad del “productor o envasador” termina en la góndola, con la garantía de que su mercancía no esté vencida, ni estropeada o en mal estado. O sea, que una vez que el comprador/consumidor elije su producto y lo paga, la responsabilidad de los “productores o envasadores” cesa, se desentienden de los residuos generados por la mercadería vendida.
La responsabilidad ambiental y financiera de los productores de envases
Existe una noción que debate con este planteo, denominada Responsabilidad Extendida del Productor (REP). Esta perspectiva entiende que la responsabilidad por los residuos debe ser trasladada desde el “consumidor/contribuyente/generador” al “productor o envasador”, ya que su compromiso con el producto se extiende a la etapa de post consumo del ciclo de vida útil de la mercadería. Los proyectos legislativos que buscan arbitrar sobre dicha responsabilidad son conocidos como leyes de Residuos de Envase y Embalaje.
La Responsabilidad Extendida del Productor sostiene que el fabricante o importador de un producto debe hacerse cargo de los efectos ambientales del mismo durante todo su ciclo de vida, desde la extracción de los materiales, pasando por la distribución y uso, hasta su tratamiento o disposición. En sus consideraciones, es el fabricante quien crea un riesgo ambiental al elegir compuestos o procedimientos que generan contaminación, en vez de usar otros que puedan tener un impacto menor. La REP implica el reconocimiento de una externalidad económica, social y ambiental que justifica el establecimiento de mecanismos regulatorios para internalizar los costos. Extiende la responsabilidad ambiental de los productos a la etapa post-consumo, lo que funciona como un instrumento de mercado que incentiva a las empresas a tomar iniciativas de internalización de costos para mitigar las externalidades sobre el ambiente.
Las leyes de Residuos de Envase y Embalaje con perspectiva REP se vinculan estrechamente con la preservación y el cuidado ambiental porque los costos de dicha internalización tienden a ponderar la cantidad y tipo de los materiales con los que se elaboran los envases y embalajes. E incentivan lo que se denomina eco-diseño, previendo beneficios para los “productores o envasadores” que incorporen consideraciones ambientales en sus productos. De hecho, tributarán menos si se inclinan por diseños que resulten más livianos, duraderos y reciclables, o que contengan insumos reciclados.
No resulta una consecuencia menor el que también puedan caracterizarse como iniciativas financieras, ya que proponen una modificación sustancial sobre los actores responsables de los costos de la gestión de los residuos, pasando de ser obligación del Estado (en la figura de los contribuyentes/consumidores/generadores) a una incumbencia de los “productores o envasadores” en tanto creadores primigenios del riesgo ambiental. Son ellos los que detentan mayor nivel de control sobre la cadena de provisión y consumo (diseñan envases, escogen materiales, definen precios) y, en consecuencia, tienen la responsabilidad por los impactos ambientales durante todo el ciclo de vida. Esta doble competencia (ambiental y financiera) es un aspecto fundamental de las propuestas de leyes de Residuos de Envases y Embalajes no siempre explícitas en las discusiones y debates que al respecto se sostienen.
Los proyectos de Ley
En Argentina, estos temas comenzaron a debatirse en la ciudad de Buenos Aires tras el reconocimiento de los recuperadores urbanos, comúnmente conocidos como cartoneros (con la sanción de la Ley 992/02 del 12/12/2002. B.O. Nº 1619). Dicha norma los integró como actores partícipes de la gestión de los Residuos Sólidos Urbanos, promovió su incorporación en la recolección diferenciada e impulsó programas de capacitación y de salud tendientes a mejorar sus condiciones de trabajo tanto como su relación con los vecinos. La creación de un área de Gobierno que tuviese como beneficiarios a los recuperadores urbanos generó interrogantes respecto de a quién le correspondía asumir los nuevos costos asociados a ello. Por otro lado, el empoderamiento de este actor colocó en los debates en torno a los proyectos de ley de Residuos de Envases y Embalaje matices vernáculos y originales. Lo mismo ocurre con la noción de “economía circular”, de aparición global relativamente reciente, que también afecta a la gestión de los residuos, y que en nuestro contexto necesariamente se tiñe de atributos inéditos por la masiva presencia de los recolectores urbanos y la fuerza de sus organizaciones.
Desde el año 2003 se discuten en el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, de la Provincia de Buenos Aires y de la Nación, distintas iniciativas legislativas que buscan plasmar la responsabilidad económica que les cabe a los responsables de poner productos en el mercado que con su uso se convierten en residuos. Las mismas presentan generalmente dos instrumentos o mecanismos de gestión de los residuos a los que los “productores/envasadores” pueden recurrir, mientras algunos proyectos presentan además una tercera opción. El primer mecanismo ya existe como práctica en los hechos y suele ser denominado como Depósito, Devolución y Retorno (DDR). Es un antiguo procedimiento que algunas grandes compañías de gaseosas y cervezas continúan implementando con envases “retornables”. El mecanismo identifica el precio del producto envasado y una cantidad adicional en concepto de depósito por el envase; así, una vez que éste es retornado al comercio, el consumidor recibe la devolución del depósito pagado.
La otra alternativa se conoce como Sistema Integrado de Gestión (SIG). Cada SIG se corresponde con un ámbito territorial específico y a él deberán adherirse todos los “productores/envasadores” que no desarrollen la opción de Depósito, Devolución y Retorno (DDR) para sus envases. Los SIG se encargan del acopio de los Residuos de Envase y Embalaje y los entrega a los “productores/envasadores” para su reutilización, o bien a recicladores o valorizadores y recuperadores autorizados. Esta alternativa se financia con el aporte de los “productores/envasadores” adheridos, en función de un monto determinado por la cantidad y tipo de producto envasado puesto en el mercado nacional. Asimismo, los agentes económicos que no vendan sus productos directamente al consumidor final, actuarán como agentes de percepción anticipada, debiendo ingresar al SIG los fondos que en tal concepto recauden.
Los costos en que pudieran incurrir los gobiernos locales para la gestión de los residuos (contenedores, personal, plantas de clasificación, auditorías, centros verdes, etc.) serán solventados por el Sistema Integrado de Gestión, una vez descontado el ahorro obtenido por la disminución de la disposición final de residuos de envases y embalajes en esa jurisdicción. Dado que los SIG son organismos que tendrán a su cargo la administración de nuevos fondos, son objeto de importantes controversias respecto de su carácter privado o estatal. La mayoría de los proyectos prevén para ello la constitución de consorcios sin fines de lucro conformados por “productores/envasadores”, administrados a través de fideicomisos u otras figuras no gravables por los acreedores de sus miembros. En cambio, otros proyectos promueven que la administración del sistema quede a cargo de una entidad estatal descentralizada y colegiada, conformada, según el caso, por representantes del Poder Ejecutivo Nacional, del Poder Legislativo, del sector privado y del sector de recolectores urbanos.
Algunos proyectos incorporan una tercera opción, indefinida, identificada como Mejor Práctica de Gestión Disponible (MPGD). Si bien sus características no se especifican, esta alternativa requiere acreditar eficacia y adecuación al cumplimiento de los objetivos y metas que la ley establezca como principios básicos. Sin embargo, más allá de esta última aclaración, algunos sectores interpretaron que esta alternativa podría incluir la valorización energética y, subrepticiamente, la incineración de residuos sólidos urbanos reciclables. Por tal motivo solicitaron se haga explícito que los objetivos de ley excluyen la adopción de técnicas de incineración de residuos aunque contengan procesos de valorización.
Financiar el reciclaje con cuidado ambiental e integración social
Una ley de envases no sólo implica la Responsabilidad Extendida del Productor. Si bien es una legislación que plantea una modificación sustancial de cara a financiar el reciclaje, también es esencialmente un instrumento para el cuidado del ambiente. Por lo que deberían promoverse beneficios para los “productores/envasadores” que introduzcan criterios de eco-diseño en sus envases. Si la ley introduce criterios contributivos relacionados con la cantidad y tipo de materiales con que están elaborados los envases y no sólo con la cantidad de unidades puestas en el mercado, se estimula a que se diseñen envases más livianos y se dejen de lado aspectos superfluos, incentivando a que se utilicen sólo los recipientes y embalajes necesarios para cumplir con las normas referidas a la comercialización de mercaderías. De igual modo, otra dimensión insoslayable de una ley debe ser la mejora en las condiciones de trabajo y de vida de los recicladores urbanos y acopiadores. El pasaje de la responsabilidad contributiva desde los consumidores-generadores a los productores-envasadores es una oportunidad para proyectos de mejora ambiental con integración social.
A pesar de la existencia de un elevado nivel de consenso para que la gestión de los Residuos de Envases y Embalajes deje de ser un gasto que realiza el Estado y pase a ser un costo para los responsables de colocar envases y embalajes en el mercado, prevalecen prejuicios y recelos sobre cómo se organizaría ese pasaje y sobre los rasgos esenciales que tendría el sistema que se imponga. Las Universidades Nacionales y los organismos de Ciencia y Técnica constituyen instituciones equidistantes de los intereses en pugna, cuentan con solvencia técnica y experiencia organizativa y carecen de ánimo de lucro. Pueden acercar posiciones para lograr mejoras ambientales con integración social.
NOTA
Este artículo es una versión parcial y resumida de otro que sistematiza las discusiones legislativas en torno a una ley de envases y embalajes en Argentina, que se encuentra en proceso de revisión en la Revista Dereito GV.
Acerca de los autores
Pablo J. Schamber – Antropólogo. Investigador de Conicet. Docente del Taller de Trabajo Final en la Carrera de Gestión Ambiental de UNAJ. Docente en UNLa y UNQ. Compilador de la serie de libros Recicloscopios, que abordan distinto aspectos de la gestión integral de residuos, la economía circular y el reciclaje inclusivo.
Mariana P. Tognetti – Abogada especializada en derecho ambiental. Postgrado en Política y Gestión Ambiental, Universidad de San Pablo .Madrid. España. Consultora ambiental para el sector publico y privado.
