Ensayos

¿EL FIN DE LA POSVERDAD?

Evidencia científica y políticas públicas en la pandemia

Por Félix Sabaté y Penélope Vaca

¿Qué pesa más en los intentos de gestionar la crisis del COVID-19: la política o la ciencia? La pandemia mundial saca a la luz un tradicional debate sobre la importancia relativa de dos factores que habitualmente trabajan en tensión: la decisión política y la evidencia científica. ¿Cómo se han articulado estos dos elementos para desplegar una respuesta a la crisis? En este artículo proponemos algunas líneas de reflexión.

 

“…no hay nada que un gobierno deteste más que estar bien informado pues ello hace que el proceso de llegar a las decisiones sea mucho más complicado…”

John Maynard Keynes, 1937.

 

Estamos hartos de los expertos”, dijo Michael Gove, entonces Secretario de Justicia del Reino Unido y líder de la campaña a favor del Brexit en 2016. La frase definió el espíritu de buena parte del gobierno conservador durante el referéndum ante los cuestionamientos de los economistas por los costos de abandonar el proyecto europeo. Política de la posverdad en estado puro.

Años después, la crisis del COVID-19 ha puesto contra la cuerdas a los gobiernos de todo el mundo que, en lapsos brevísimos, han tenido que decidir sobre el mejor modo de hacer frente a un problema complejo y de magnitudes inesperadas. La situación que todo político desea no tener que atravesar nunca. 

La necesidad de afrontar la pandemia pone de manifiesto un debate no saldado en las ciencias sociales sobre las formas de articular la evidencia científica (no siempre unívoca y concluyente) y la decisión política (siempre diversa). Tradicionalmente, los gobiernos liberales han tendido a darle un lugar más relevante a lo que hoy se conoce como “políticas basadas en evidencia”, una tradición que comenzó con la implantación del Estado de Bienestar en muchos países occidentales en la posguerra. Según sus figuras paradigmáticas de aquella época “el diseño de las políticas puede ser mejorado cuando se vuelve más científico” (Laswell, 1950). Así nació el concepto de sociedad de la experimentación: las naciones modernas deberían estar preparadas para un enfoque experimental, que permitiera “diseñar nuevos programas para resolver problemas específicos, evaluar si estos programas eran efectivos o no e imitarlos, modificarlos o desecharlos en función de su efectividad” (Campbell, 1984). Siguiendo el famoso lema británico, lo importante era conocer “lo que funciona”(“what works”).

A cuatro meses del comienzo de la crisis sanitaria, podemos aventurar algunas hipótesis acerca de qué elementos permitieron una mixtura adecuada entre decisión política y evidencia científica. Para ello, analizaremos cuatros casos en dos continentes que muestran diferentes resultados, en términos de bienestar social, en la gestión de la pandemia: Reino Unido, Portugal, Argentina y Brasil. 

Cantidad de casos y de muertes por COVID-19 por millón de habitantes 

en países seleccionados de América y Europa Occidental

Fuente: https://www.worldometers.info/coronavirus/ (datos para 9 de mayo de 2020)

Calificamos el bienestar social sobre la base de indicadores sanitarios conscientes del gran debate existente en el campo económico. Hay voces que promueven un levantamiento rápido del confinamiento impuesto en muchos países arguyendo que la economía entró en crisis. Pero, hasta el momento, entró en crisis por igual tanto en los países que declararon cuarentenas estrictas como en los que no lo hicieron: ¡incluso en Suecia!. Ni hablar de Estados Unidos, cuya recesión supera ya en algunos indicadores la del 2008 y la perdida de empleos es la mayor desde la Gran Depresión iniciada con el crack bursátil de 1929. Es decir, la situación económica puede ser utilizada como una suerte de variable de control: cae en picado en todos lados. Solo encontramos diferencias en la cantidad de infectados y de fallecimientos por el virus de un lugar a otro.

En este contexto, los países que analizamos tienen logros disimiles en términos sanitarios. Portugal y Argentina se posicionan, en términos relativos, mejor que el Reino Unido y Brasil en sus respectivos continentes. Sin embargo, los dos últimos son estados en los cuales, tradicionalmente, las instituciones científicas han tenido un enorme peso en la toma de decisiones políticas. Particularmente el Reino Unido, pionero y paradigma de las “políticas basadas en evidencia”, dentro de cuyo complejo entramado científico-institucional destaca el Nacional Health Service (NHS) como su buque insignia. Si de algún gobierno podríamos haber esperado confianza absoluta en la opinión de los expertos en la actual coyuntura, sería del gobierno británico. Pero los hechos recientes no confirman esta hipótesis.

La pregunta que nos hacemos, por lo tanto, es cómo se modula la importancia de la evidencia científica, de las instituciones que la representan y de los expertos en el proceso de hechura de las políticas públicas. También indagamos cómo se vinculan los diferentes líderes políticos con el sistema científico y qué resultados se observan en el marco de la crisis sanitaria. 

Para responderlas, hemos clasificado a los gobernantes actuales de dichos países en dos categorías: líderes “populistas” y líderes “dialogantes”. Es decir, siguiendo la propuesta de Casullo, identificamos a Johnson y Bolsonaro como dirigentes que basan su discurso político en una lógica antagonista, centrada en la identificación y la lucha contra un enemigo poderoso. La política basada en “la grieta”, para entendernos. Y, en contraste, consideramos que Costa y Fernández han centrado su estrategia política en la configuración y sostén de una gran coalición de centro dónde tienen cabida no sólo numerosas líneas oficialistas sino, incluso, algunos de sus propios adversarios. La política como acuerdo, diría Hannah Arendt. 

Estos dos posicionamientos opuestos, si bien ya se perfilaban previamente al surgimiento del COVID-19, se han profundizado durante la crisis sanitaria, de tal forma que el propio virus, las instituciones sanitarias internacionales  o los expertos en epidemiología se han transformado en los “villanos” a combatir por los líderes populistas. Los jefes de gobierno de Brasil y, durante una primera fase, Reino Unido  han utilizado el fértil campo de debate que genera la pandemia para trasladar ahí su lógica de la otredad. En el otro extremo, los líderes dialogantes, Costa y Fernández, han encontrado en ello una excusa adicional para ampliar su gran coalición de centro. Durante la gestión de la pandemia han dejado de lado disputas ideológicas, han consultado y han buscado apoyo en personalidades de todos los colores del espectro político. Estas han sido las estrategias opuestas que han desplegado los distintos líderes en pos de una muy necesaria legitimidad para las difíciles decisiones que han tenido que tomar durante la últimas semanas. Legitimidad carismática vs. legitimidad racional, explicaría Weber.

“Muchos perderán a sus seres queridos antes de tiempo”, Boris Johnson

En el caso del Reino Unido, las respuestas del gobierno al brote de COVID-19 estuvieron inicialmente orientadas a mantener las actividades económicas y sociales, proponiendo el autoaislamiento de potenciales infectados. La estrategia principal se basaba en la “inmunización del rebaño” que, en principio, puede darse cuando un gran número de personas se infectan y generan una suerte de barrera contra la transmisión. Aún realizando declaraciones públicas sobre la gravedad de la enfermedad, el Primer Ministro optó por no avanzar en estrategias de aislamiento social estricto y se mantuvieron con normalidad las actividades que implicaban grandes aglomeraciones.  

En la segunda mitad de marzo, un informe del Imperial College alertó que, de no tomarse medidas estrictas, el Reino Unido podría alcanzar 510.000 muertes en poco tiempo. Este informe llevó a un profundo redireccionamiento en la gestión de la pandemia, activando el cierre de escuelas y universidades y medidas de aislamiento social en linea con las recomendaciones de los expertos, cuando ya el virus llevaba más de un mes contagiando a la población. Veinte días después, el propio Johnson sería hospitalizado por haber contraído la enfermedad. 

Durante todo este tiempo, la gestión de la crisis ha sido acompañada por el Grupo de Asesoramiento Científico de Emergencias (SAGE, Scientific Advisory for Emergencies), un comité de expertos cuya composición varía según la temática a tratarse. Un elemento llamativo de este grupo está dado por el hecho de que no se informan públicamente sus integrantes. Esto ha generado críticas por falta de transparencia y por la información sobre participación activa de asesores políticos como Dominic Cummings, uno de los estrategas principales de la campaña a favor del Brexit. Imaginemos, a modo de ejemplo local, a Jaime Durán Barba participando en la gestión de una crisis de estas características.

 “Es solo una gripecita”, Jair Bolsonaro

Desde su llegada al Gobierno, Jair Bolsonaro ha atacado duramente al sistema científico-tecnológico y al sistema universitario, reduciendo su presupuesto e interviniendo en la autonomía de las universidades. De la misma forma, con la difusión de la pandemia, el Presidente brasileño ha promovido el mantenimiento de la apertura total de las actividades a pesar del creciente número de casos y ha llamado a la movilización pública de sus partidarios. La gestión del gobierno federal ha entrado en conflicto repetidas veces con el Poder Legislativo, el Supremo Tribunal Federal, los gobiernos estaduales, la OMS y una larga lista de etcéteras. 

Los desacuerdos entre el Presidente y los gobernadores han generado la implementación de diversas modalidades de intervención a nivel estadual y municipal para intentar mitigar el impacto del virus. Estas estrategias subnacionales contaron con el apoyo del entonces Ministro de Salud nacional, Henrique Mandetta, quien renunció a mediados de abril por sus desencuentros con el Presidente.

Los gobiernos subnacionales avanzaron en el desarrollo de propuestas cooperativas para el manejo de la pandemia con una perspectiva de evidencia científica. Se han desarrollado comités de crisis o científicos a nivel estadual (San Pablo) o regional (Comitê Científico do Consórcio Nordeste), a la vez que se han desplegado acciones de cooperación internacional desde los estados sin pedir autorización al gobierno federal. El juez del Superior Tribunal Federal de Brasil, Luis Barroso, afirmó que la respuesta a la crisis “no se trata de una cuestión ideológica. Se trata de una cuestión técnica”.

Sin embargo, resulta evidente que estas medidas no han sido suficientes para compensar la temeraria acción del Jair Bolsonaro, que ha convertido a Brasil en una de las zonas rojas de la pandemia a nivel global.

“Es una lucha por nuestra supervivencia”, Antonio Costa

Se argumenta que Portugal tuvo, por su ubicación geográfica, un mes de gracia frente a sus vecinos europeos para aprestar su sistema sanitario y evitar la tragedia que se iba configurando al otro lado de sus fronteras. Pero lo mismo podría decirse del Reino Unido, que es una isla. El caso de éxito en que se ha convertido Portugal tiene explicaciones adicionales. Los expertos, organizados en el Consejo Nacional de Salud Publica y liderados por la Ministra de Salud Marta Temido (una especialista en administración de hospitales) propusieron una estrategia de confinamiento flexible basada en la responsabilidad. La misma fue implementada con gran celeridad por el gobierno y recibió apoyo masivo no sólo de parte de los ciudadanos sino también por parte de todos los “poderes fácticos” (desde el ejercito a la iglesia). A ello se sumó una estrategia de testeo particularmente exhaustiva (con una de las tasas de test per capita más altas del planeta) y una clase política sin fisuras. 

Los dirigentes portugueses han dado una lección magistral de lo que realmente es una República (res publica = cosa pública). Con el liderazgo indiscutible del Primer Ministro Antonio Costa, que tuvo la valentía de cuestionar públicamente al gobierno de los Países Bajos por negar apoyo a los países del sur, pasando por el Presidente conservador Marcelo Rebelo de Sousa, que redobló la apuesta decretando el estado de emergencia, y terminando por el apoyo de casi la totalidad de la oposición. En Portugal, el Primer Ministro, la oposición y el Presidente han pactado todas las medidas y han hablado con una sola voz.

Finalmente, otra de las claves fue la conciencia de que los focos principales se daban en las poblaciones vulnerables y excluidas, para lo cual el gobierno otorgó derechos de ciudadanía a inmigrantes y demandantes de asilo que garantizaron su acceso a la atención médica inmediata.

“Una economía que se cae se levanta, pero una vida que se pierde no se recupera más”, Alberto Fernández

El Presidente Alberto Fernández ha contado desde el lanzamiento de su candidatura con un fuerte vínculo con el sistema científico-tecnológico y el mundo universitario. Durante su campaña presidencial, más de 8500 científicos firmaron una declaración pública en apoyo a su candidatura. Luego de cuatro años de constantes reducciones a los presupuestos de educación y ciencia y tecnología, la administración de Alberto Fernández ha puesto de manifiesto su prioridad en estos sectores. “Somos un gobierno de científicos”, subrayó el Presidente en su –ahora tan lejano– discurso de apertura de sesiones legislativas del 1 de marzo de 2020.

En febrero de 2020, mientras el COVID-19 se expandía en el mundo, las autoridades sanitarias argentinas parecían no haber advertido la crisis que se avecinaba. No obstante, desde el 6 de marzo el gobierno empezó a desplegar una serie de medidas para atender la expansión de la pandemia, desde el reforzamiento de los controles en los aeropuertos hasta llegar a un esquema de cuarentena obligatoria, que ha sido prorrogado en diversas oportunidades.

La construcción y despliegue de esta estrategia por parte del Presidente ha estado fuertemente sostenida por un Comité de Expertos formado por infectólogxs de amplia experiencia y una coordinación entre el nivel nacional de gobierno y los gobiernos provinciales, en particular con la Ciudad y la Provincia de Buenos Aires. Este marco de aplicación de las políticas se estructuró en una planificación por fases de administración del aislamiento y en el despliegue de medidas económicas y de asistencia social para mitigar los efectos de la cuarentena. 

Conclusiones 

Una triple conclusión puede sacarse de la actual coyuntura. En primer lugar, se puede cuestionar la tradicional preeminencia de la ciencia en los gobiernos liberales: se pone de manifiesto que cuando hay postulados científicos que están en contra de sus intereses políticos, aquéllos no parecen ser tan incuestionables. Los líderes progresistas son los que han sabido utilizar, al menos en estos casos, los insumos científicos de la mejor manera mostrando mejores resultados relativos que sus contrapartes populistas. En los países analizados, los dirigentes más alejados de los postulados liberales de la economía son los que han mostrado ser más cartesianos. Hay que deconstruir, por tanto, la idea de que liberalismo y racionalidad coinciden siempre en la misma cara de la moneda.

En segundo lugar, parece que el protagonismo de la evidencia científica en el proceso de hechura de las políticas públicas depende en muy alta medida del liderazgo político. Y ello incluso si las políticas basadas en evidencia están fuertemente arraigadas en el tejido institucional del país. La experiencia internacional demuestra que la ciencia se ha incorporado a la gestión de gobierno solamente cuando las cabezas del ejecutivo lo han habilitado y han liderado su impulso. Observamos que el liderazgo ha funcionado como un eficaz cortafuegos y ha impedido el funcionamiento de instituciones tradicionales, quedando los consejos de expertos relegados a un segundo plano, cuando no públicamente descalificados. Por el contrario, en países donde no existían procesos institucionalizados para la toma de decisiones gubernamentales “con base en evidencia”, se ha dado cabida rápidamente a comités de expertos en las decisiones sobre la política pública. Así, parece no haber un peso específico de la ciencia en la política per se, sino que la ciencia es un insumo, si bien un insumo trascendental, para la toma de decisiones. “It’s the realpolitik, stupid!”.

Finalmente, se observa que las estrategias de posverdad parecen haber sido útiles para los líderes populistas en sus contiendas electorales, pero no para desplegar políticas públicas ante una crisis real. Así, populismo, tradición liberal, ciencia y buenos resultados en la actual pandemia no parecen, precisamente, ir de la mano.

*Queremos agradecer especialmente a Andreia Miceli y a Susana Martins dos Santos por sus aportes para el estudio de los casos de Brasil y Portugal.

 

Acerca del autor Félix Sabaté

 

Licenciado en Economía (UBA), Magister en Economía Política Internacional (Warwick University) y Profesor Asociado en el Instituto de Ciencias Sociales y Administración (UNAJ)

 

Acerca de la autora Penélopé Vaca Ávila

 

Licenciada en Derecho (Universidad Complutense de Madrid), Magister en Estudios del Desarrollo (LSE), Doctora en Ciencia Política (UNSAM) y Profesora Adjunta en el Instituto de Ciencias Sociales y Administración (UNAJ).

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